[摘 要] 学前教育是教育体系和终身学习的开端，对于人的成长成材、促进社会公平具有基础性作用。总的来看，我国学前教育已从外延式发展阶段进入内涵式发展新阶段。面向未来，必须进一步加大工作力度，努力发展普惠而有质量的学前教育，为"幼有所育"提供坚强保障。具体的政策措施包括：落实政府发展学前教育的主体责任；发挥公办园在提供普惠性服务方面的主体作用；进一步探索边远贫困地区学前教育提供方式；加强幼儿教师队伍建设；坚持科学保教；建立学前教育质量评价监测体系。
[关键词] 普惠；质量；学前教育
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
学前教育是教育体系和终身学习的开端，对于人的成长成材、促进社会公平具有基础性作用。新中国成立以来特别是改革开放以来，受经济社会变革的影响，我国学前教育的发展几经起落，经历了曲折的发展过程。随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）的颁布和学前教育三年行动计划的实施，党的十八大以后，学前教育资源严重短缺局面终于得到根本扭转，事业发展进入新阶段。面向未来，必须进一步加大工作力度，努力发展普惠而有质量的学前教育，为"幼有所育"提供坚强保障。
一、学前教育进入内涵式发展新阶段
中华人民共和国成立后，党和国家高度重视学前教育事业，通过单位（城市）和集体（农村）提供各类幼儿教育服务，主要是为了解除女性的后顾之忧，以动员其更好投入社会主义建设。这一阶段的学前教育作为一项单位福利制度，贯彻的是"为国家建设服务"的方针。改革开放以后，随着经济社会体制的变化，特别是在剥离单位办社会职能的过程中，学前教育的经济基础和组织基础受到了巨大冲击，许多单位承办的幼儿教育机构在社会化改革中难以为继，学前教育事业发展一度出现重大滑坡。基于当时的国情，国家有限的财力只能优先保障义务教育这个"重中之重"，没有也不可能把学前教育包下来，实际上采取了主要鼓励社会力量兴办、公办与民办并举的学前教育发展思路。虽然在政策支持下，民办学前教育机构发展很快，但仍然难以从根本上满足庞大的学前教育需求，"入园难""入园贵"问题在世纪之交日益凸显。《教育规划纲要》两次公开征求意见时，"入园难""入园贵"更是连续成为排名居首的重大教育民生问题。
针对人民群众的重要关切，从2011年起，国家连续实施三期学前教育三年行动计划。各级政府持续加大财政投入，实施重大工程项目，扩大资源总量，主要支持中西部农村地区、贫困地区学前教育发展。在政府政策和项目推动下，学前教育在短短几年里实现了跨越式发展，2017年全国幼儿园25.5万所，在园幼儿4600万人，学前三年毛入园率达79.6%，超过了中高收入国家的平均水平，比2012年提高15.1个百分点。［1］经过集中攻坚和重点建设，应该说，前一阶段比较突出的"有没有"的问题已经得到初步解决，但是普及成果还很脆弱、质量还不高。我国学前教育体量大、线长面广，历史欠账较多、保障水平不高，与此同时，又面临"全面二孩"政策和快速城镇化带来的供求矛盾，发展不平衡不充分问题较为突出。国务院发展研究中心"中国民生调查"课题组对8省的入户问卷调查显示，2016年对学前教育不满意的选项排在前三位的依次为"入园贵""入园难"和"教育质量差"，占比分别为42.2%、15.6%和11.9%；2017年分别是"入园贵""入园难"和"学不了什么东西"，占比分别为42.2%、14.1%、9.8%；2018年同样为"入园贵""入园难"和"学不了什么东西"，占比分别为38.1%、10.4%和9.3%。进一步分析发现，虽然"入园难""入园贵"现象仍然存在，但表现形式却发生了变化，主要体现为入优质幼儿园"难""贵"以及背后的社会公平问题。也就是说，学前教育领域的主要矛盾已经从"有没有"向"好不好""公不公"转变。
"好不好"说的是质量问题。学前教育是在儿童成长特定时期开展的教育活动，有质量的学前教育才能真正促进幼儿的健康成长，才能为整个教育体系可持续发展奠定坚实基础。除了关注幼儿园数量、幼儿教师数量及入园率等数量指标外，更要关注学前教育财政投入、师资水平和课程内容、学习环境、教学方式等质量因素，以及幼儿的身心健康、习惯养成、智力发展等情况。前一阶段，我国学前教育的快速普及是在特定条件下依靠超常手段实现的，是低水平的普及，总体质量不高。由于学前教育成本分担和运行保障机制尚不健全，一些幼儿园尤其是农村幼儿园运转困难，幼儿教师数量不足、待遇偏低、专业素质不高等问题十分突出，这些都直接或间接影响到学前教育的质量。另外，由于考试招生制度改革滞后，应试教育的弊端正从小学阶段向学前教育阶段传导，有的幼儿园开展"揠苗助长"式的超前教育和强化训练，导致学前教育"小学化"倾向，令人担忧。
"公不公"说的是结构问题。学前教育普及水平和发展速度虽然有了很大提高，但是城乡、区域差距仍然较大。由于自然条件、历史和体制等因素制约，中西部农村特别是集中连片特困地区、少数民族地区、人口分散地区的学前教育发展始终较弱，入园率较低，留守幼儿等困难群体"入园难"问题还比较突出。2017年农业普查结果表明，全国59万行政村中，只有19万个有幼儿园。而且，越是欠发达地区，发展学前教育的成本越高、难度越大，对此必须有特殊的解决办法。此外，区域内普惠性学前教育资源（含公办园和普惠性民办园）占比仍然偏低。2017年，公办园占比为44.1%，普惠性民办园占比为26.5%，二者合计为70.6%。 这意味着还有近30%的幼儿没有获得普惠性学前教育服务。究其原因，主要是没有解决好承办主体问题。过去一段时期，关于这个问题的指导思想并不明确，只是笼统强调办好公办园和普惠性民办园。政府承办的幼儿园当然应当面向辖区居民提供普惠性服务，但是如果没有财政支持，恐难获得大的发展；社会力量承办的幼儿园，扩大了学前教育资源总量，在政府引导下也能提供普惠性服务，但社会力量办园的体制决定了其总体上还是要面向特定人群提供选择性服务，否则不可持续。
总的来看，我国学前教育已经走过了总量增长和规模扩张的外延式发展阶段，学前教育资源配置和管理工作重点应当越来越集中到促进公平、提高质量等内涵要素上来，这也标志着学前教育开始进入内涵式发展新阶段。
二、普惠而有质量是学前教育发展的必然要求
党的十九大报告从中华民族伟大复兴的基础工程的高度提出建设教育强国、加快教育现代化、努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育的目标，要求在幼有所育、学有所教上不断取得新进展。［2］作为国民教育体系重要组成部分的学前教育，目前仍是各级各类教育中的短板，毫无疑问应该得到重视并加快发展。但是，从更宽的视角来看，发展学前教育的意义绝不仅限于提供某种教育服务、享受某种教育权利，更是关系到亿万儿童健康成长，关系到社会和谐稳定，关系到党和国家事业未来。在这方面，首先要解决好认识问题，才能在实际行动上更加重视学前教育发展。国际经验表明，学前三年毛入园率在80%以上的国家，财政性教育经费支出学前教育经费占比平均为9.67%；毛入园率在60%~80%之间的国家，财政性教育经费支出学前教育经费占比平均为7.73%。2017年，我国学前教育三年毛入园率已经达到79.6%，但财政性学前教育经费2016年占比仅为4.2%。
要清醒认识我国学前教育发展还不充分的现实，继续加大投入力度，切实保障儿童基本的教育需求。在这点上，笔者认为，其他的事情都可以等，唯有孩子的事情不能等。国际大量实证研究表明，儿童发展是基因和外部环境共同作用的结果。儿童发展早期，大脑和各种能力迅速发育形成。如果此时语言和游戏等养育刺激缺失，或者长期生活在贫困和缺少关爱的环境中，儿童成长将错失关键窗口期。这不仅会导致语言、认知等能力发展滞后，更会严重阻碍大脑的发育并对其造成终生损害。而投资学龄前儿童的教育，在儿童成长的早期进行积极的投资和政策干预，则可以有效扭转儿童先天的不利地位，比儿童成长后期的补救性干预效果更好、收益更高，对于促进社会公平具有基础性、先导性作用。［3］因此，必须从国家战略高度充分认识学前教育的重要性。有鉴于此，当今世界各国都普遍重视学前教育发展，并提出了很高的目标要求。例如，联合国2030年可持续发展议程将"发展普惠而有质量的学前教育"列为重要目标，提出到2030年，确保所有男女童获得优质幼儿发展、看护和学前教育，为他们接受初级教育做好准备；又如，联合国教科文组织《仁川宣言》提出"鼓励提供至少一年的免费、义务、优质的学前教育，让所有儿童接受优质的幼儿发展、保育和教育"，其发布的《2030教育行动框架》再次明确提出"鼓励由训练有素的教育者们提供至少一年免费、义务、有质量的学前教育"。由此可见，国际社会对学前教育的重视已经不仅仅限于"普及"这个基本要求，而是更多强调"普惠"和"质量"两个因素，这不仅是学前教育发展进入更高水平的要求，也是由学前教育自身性质决定的。
有关研究［4］表明，对于包括学前教育在内的各种社会服务，如果政府放任不管，完全由私人机构根据居民付费能力提供，必然造成巨大的社会不公；如果政府仅向贫困人口提供公共服务，则往往受发展阶段和政府治理能力制约，难以准确认定受益人身份，难以确保大多数穷人实际受益，服务质量往往也较差。因此，只有按照普惠制的政策思路，由政府提供覆盖全民、有限目标的"服务包"，才能为所有人群特别是贫困人口提供可靠的社会服务。至于质量，则是学前教育永恒的追求，大量的实证研究表明，学前教育必须保证较高的质量，才会对儿童发展产生积极效果，质量差的服务（例如"小学化"的学前教育）比不提供服务对儿童产生的伤害更大。
当然，作为一种美好的教育理想，普惠而有质量的学前教育是全人类共同的追求，同时也是极富理论张力的学术概念，关键是要确立一条符合自身国情和时代要求的学前教育发展道路。笔者认为，普惠而有质量的学前教育至少应包括（或遵循）以下几个要素（或基本原则）：［5］
（一）服务提供的可及性
通过社会各方共同努力，提供充裕的学前教育资源，结合本地服务半径、服务人口、交通资源、城镇化进程和适龄人口流动和变化趋势，合理配置教育资源，因地适宜设置幼儿园，从关注面上普及到重点补齐短板，特别是村一级幼儿园的设置，真正建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，让适龄幼儿在居住地能够方便、就近入园。
（二）服务价格的可承受
政府切实落实投入责任，在充分考虑经济社会发展水平、物价正常增长以及办园成本、社会可承受程度等因素的基础上，适时调整保教费标准，使学前教育成本得到合理分担，保证普惠性幼儿园得到合理补偿、机构安全平稳运行、保教质量稳步提高。在此前提下，绝大多数幼儿家庭都能以承受得起的相对低廉的价格获得服务，家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童等"弱势儿童"则在政府资助下获得服务。
（三）服务水平的均等化
均等化不是指简单的平均化，而是指区域内所有幼儿都能公平地获得大致均等的服务。以标准化、法制化为抓手，建立学前教育均衡发展保障机制，均衡配置办园条件、教师、玩教具、图书、园舍等资源，向贫困地区、薄弱环节、重点人群倾斜，循序渐进，首先在县（区）域内实现均衡发展，再逐步实现城乡、区域均衡发展。
（四）服务对象的普惠性
所谓"普惠性"，是相对于"选择性"而言的，即在现有学前教育体系中，绝大多数幼儿园应该以可负担的成本为所有有需求的适龄幼儿提供基本的、有效的学前教育服务，特别是留守儿童、流动人口子女等困难群体，真正消除身份差异，实现服务对象的"普惠"，极少部分的民办幼儿园可以基于市场价格针对少数有支付能力的家庭提供更加多样化的选择性服务。"普惠性"还体现在每个孩子在园期间都能得到公平的对待，都能充分发展自己的潜能和优势。
（五）服务内容和标准的适宜性
学前教育发展要兼顾需要和可能，既尽力而为又量力而行，遵循幼儿教育规律，走"适宜"的发展道路。充分考虑各地发展阶段和财政可承受程度，普惠性幼儿园的办园标准和设施设备配置必须"适宜"，不能盲目追求"高新尖"，提供超出"保基本"范畴、过高标准的服务。教学内容也要是"适宜"的，坚持科学保教，坚持幼儿身心发展规律，以游戏为基本活动，严禁提前教授小学教育内容。
三、政策建议
2018年11月，中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《意见》），提出新时代推进学前教育普及普惠安全优质发展的目标，这充分体现了党和政府对进一步办好学前教育的高度自觉。但是，在一个具有十三亿多人口、发展很不平衡的国家发展覆盖全民的学前教育是十分艰巨的工作，而为4600多万在园幼儿提供普惠而有质量的学前教育则是更为艰巨的工作，但也是很崇高、光荣的事业。为了实现这一目标，未来一个时期，需要着力在以下方面采取有针对性的政策措施。
（一）落实政府发展学前教育的主体责任
发展学前教育是各级政府义不容辞的责任，必须切实履行其保障公平、加大公共财政经费投入、进行"兜底"的职责。建立健全"国务院领导、省市统筹、以县为主"的学前教育管理体制，充分发挥中央支持政策的引导和激励作用，加强省市两级统筹、落实县级主体责任、充分发挥乡镇街道作用，适当提高经济欠发达地区财政投入重心。进一步明确学前教育经费投入及增长机制、学前教育经费在同级财政性教育经费中的比例等，加紧制定公办园生均公用经费财政拨款标准和企事业单位办园、集体办园、普惠性民办园补助标准，以标准促进投入稳定增长，调整优化经费使用结构，重点向机构运转、教师保障、提升保教质量倾斜。
（二）发挥公办园在提供普惠性服务方面的主体作用
要根据我国国情和发展阶段特点，进一步探索提供普惠性学前教育服务的有效实现形式。实践证明，学前教育布局结构中，新改扩建一批公办园，保持政府举办的幼儿园相当比例（《意见》要求，公办园在园幼儿占比，到2020年全国原则上达到50%），提供保基本的公共服务，发挥公办园对其他各类幼儿园的公益导向作用，尤其是抑制民办园盲目扩张和过度逐利行为，是保证学前教育普惠性的压舱石。需要注意的是，许多地方是在空白的基础上发展公办园的，利益调整的难度虽然较小，但一定要吸取中小学教育发展的教训，不能再走重点建设的路子 ——也就是集中有限资源建设一批优质幼儿园、人为拉大差距；而是应该从一开始就要走均衡发展的道路，尤其在财政拨款、教师配置、信息化等方面重点向农村、边远贫困地区和薄弱园所倾斜，要警惕以所谓提升质量为名集中优势资源发展示范园、特色园、中心园的思路——这实际上是不正确的学前教育政绩观。发展有质量的学前教育，是要办好每一所幼儿园而不是打造盆景工程，一旦教育差距的利益格局固化，就很难进行纠偏，就会发生颠覆性的错误。另一方面，学前教育布局结构中，也要整合并统筹利用好社区层面的各种资源（包括国有企事业单位等其他公共或集体资源力量），严格落实城镇小区配建幼儿园政策，确保小区配套幼儿园办成公办园或委托办成普惠性民办园，完善管理体制，强化教育行政部门对各类公办园、集体办园的统一规划、统一管理。继续采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、减免税费、免费提供场地、派驻公办教师、名园输出管理、享受公用事业减免费用、教研指导等支持方式，鼓励和引导民办园提供普惠性服务。目前，国家已经明确建立民办学校（幼儿园）分类管理制度，要在分类管理的制度框架下，更多鼓励非营利性民办园发展，结合国家事业单位改革，探索将非营利性民办园纳入事业单位范畴，并配套解决教师身份、职称评定、社会保障待遇等问题。
（三）进一步探索边远贫困地区学前教育提供方式
贫困地区群众居住分散，各村幼儿数量有限，民办园因无法营利（或营利困难）往往不去设点，而公办园在村设点效益太低，大多止步于乡镇。边远贫困地区儿童没有机会接受学前教育，是当前比较突出的问题。对此，必须创新思路，探索适宜边远贫困地区特点的学前教育提供方式。这方面，中国发展研究基金会于2009年发起的"山村幼儿园计划"（"一村一园"计划）值得借鉴。该计划在村一级设立山村幼儿园，充分利用乡村现有闲置资源，招募当地幼教志愿者，为偏远贫困村落3~6岁儿童提供低成本、有质量的免费学前教育。中西部9省19个贫困县共设立2300所村级幼儿园，累计受益儿童约17万，学前三年毛入园率均接近或超过90%。据测算，山村幼儿园志愿者薪酬和所需的公用经费每园每年大约需要5万元，平均每个孩子身上的支出仅为1700元。
（四）加强幼儿教师队伍建设
要将幼儿教师队伍建设作为提高学前教育质量最重要的基础性工作，学前教育财政投入增量主要应向幼儿教师倾斜。完善幼儿教师培养培训机制，支持不同层次的幼儿师范学校建设，突出专业学习和综合能力培养，根据各地实际，探索从本地生源招生、以初中毕业为起点、主要服务当地学前教育事业的幼儿教师培养模式，对幼儿教师等保教人员提供差异化、更加贴近工作需要的在职培训，不断提高专业素质和实践能力。加强师德师风长效机制建设，引导教师热爱学前教育事业，爱护幼儿、潜心育人。健全公办园教职工编制核定和补充制度，按照配备标准及时配足配齐教职工。创新专任教师补充方式，探索将幼儿教师招聘纳入县级"特岗计划"，通过招募志愿者、购买服务等方式补充幼儿教师和保教人员。完善幼儿教师工资待遇保障机制，当前重点是强化政府责任、提升财政保障层次、创新制度机制，提高公办园非在编教师和集体办园教师工资待遇，对乡村公办园教师探索实行生活补助政策，结合机关事业单位养老保险制度改革，建立全覆盖的、统一的幼儿教师养老保险制度。
（五）坚持科学保教
贯彻落实《幼儿园工作规程》和《3~6岁儿童学习发展指南》，倡导幼儿园和家庭尊重幼儿身心发展规律和学习特点，合理安排幼儿学习生活，创设丰富的教育环境，保教结合，让幼儿在游戏化的学习活动中得到健康成长。进一步控制班级规模，提高玩教具和图书的配备水平，降低幼师比，提升教师的专业素养。加强教研指导，发挥教研在提升学前教育质量方面的专业作用。深化专业课程和教学改革，探索合适的教育教学模式，提升师幼交流互动质量，努力建立起丰富、适宜、有效的师幼关系。坚持在小学一年级按国家课程标准零起点教学，引导规范幼儿园教学行为。面向家长和社区开展公益性宣传指导，提高家长科学育儿能力，提升家园共育水平。
（六）建立学前教育质量评价监测体系
评估和监测是提高学前教育质量的基础性工作，要按照管办评分离的原则，基于学前儿童身心发展规律的科学研究，抓紧研究建立学前教育质量评价监测体系。根据我国幼儿园种类多、性质和水平各异的实际情况，充分发挥专业机构和人员作用，精准制定《国家3~6岁学前教育质量标准指南》，引导各地完善分类定级质量评估体系。鼓励幼儿园开展自评，建立委托专业机构和社会组织开展第三方评估的制度。用好评估和监测结果，配套建立公示、奖惩、整改等制度，使评估监测真正起到反馈、指导进而提高学前教育质量的作用。对幼儿园进行评估监测，目的是督促引导幼儿园科学保教，从整体上提升学前教育质量，也有利于改进对学前教育的行政管理，例如，通过分类评级对幼儿园发展进行有效激励，增强学前教育的发展活力；但这种管理方式必须是动态的，不能为了管理便利，将评价结果固化为身份，造成不同幼儿园之间的身份壁垒，形成资源分配的不均，这是需要避免的。
[ 参 考 文 献 ]
［1］爬坡过坎步入"幼有所育"新时代——党的十八大以来我国教育改革发展述评•学前教育篇［N］.中国教育报，2018-09-08.
［2］习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利-——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2017.
［3］李伟.在第六届反贫困与儿童早期发展国际研讨会上的致辞［N］.中国经济时报，2018-11-07.
［4］贡森，葛延风.福利体制和社会政策的国际比较［M］.北京：中国发展出版社，2012.
［5］佘宇等.为了孩子，为了明天——促进学前教育健康发展研究［M］.北京：中国发展出版社，2015.
（来源：《行政管理改革》2019年第2期）
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